而是否继承先行行为的违法性，则还要根据一定的标准进行判断。

也有学者认为，信访权处于断裂状态：它尽管更接近于宪法权利的性质，但没有明确的规范表述及引导。[12]当然，信访与政治运动之间确实存在非常紧密的关系，主要体现在三个方面：一是国家根据政治运动的需要从群众来信来访中选取典型案例素材，用以推动政治运动的发展。

而且，信访行为不仅存在于政府系统，也存在于人大、政协、法院、检察院等国家机关，更存在于各级党委部门，甚至存在于妇联、工商联等群众组织。如果政府能够从信访中发现社会问题，建立信访疑难研判机制，制定更加合理的规则，信访制度就可以走上良性轨道。建立疑难案件的政策规则研讨机制，以信访联席工作会议为制度平台，召集地方党委、归口部门、相关机构和利益主体展开对话讨论，就规则性问题达成合意方案，并向上级有关部门报告具体信访问题和法律、政策方案。建立协调联动制度，对信访人后续的缠访、闹访行为进行及时有效的联动处理。法律和政策协商功能，体现了信访制度对转型期社会需求的有效回应。

[3]也有学者将信访制度定位为权利救济机制，作为多元纠纷解决机制的一环。进入 陈柏峰 的专栏 进入专题： 信访制度 法治化 。如此，法律和政策在执行过程中就很容易遭遇社会压力，法律制定时没有充分协商的问题会在执行过程中凸显出来。

[28]这起个案中，信访人的个体行为，推动了政策规则的变动。群众工作意味着无限责任，暗含了执政党的人民伦理，它不受法治原则和程序主义的约束，这与现代科层体系有所冲突，也构成了科层体系的有力补充。笔者尝试对上述几种认识和改革方案作出简单评述。[38]贝克曾在《解毒剂》一书中曾指出，公司、政策制定者和专家结成的联盟制造了当代社会中的危险，然后又建立一套话语来推卸责任，从而导致有组织地不负责任。

当事人信访的脚步不停，群众工作就不能停。在涉及行政机关的纠纷中，行政机关自身往往既是当事人又是裁判者，或者上级行政机关成为下级的裁判者。

文章将在总体把握信访实践的基础上，深入剖析信访制度的实际功能，探讨信访制度改革的法治化路径。从法治的视野去看作为群众工作的信访，它虽然与纠纷解决有很大重叠，但远远超出其范围。[24]延伸性一词取自延伸个案司法，请参见M. Burawoy, The Extended Case Method，16(1) Sociological Theory,4—33(1998)。第一，信访制度被改造为行政性申诉救济机制，却又适用于如此大的范围，承担如此多的功能，势必导致名实不符。

举例来说，两个村民都在纠纷中挨打，并不构成法医鉴定中的伤害。如果人民来信很多，本人处理困难，应设立适当人数的专门机关或专门的人，处理这些信件。在信访渠道中，大量个案涉及信访人对法律和政策的质疑。郑广淼：论制订统一信访法的必要性，载北京市信访矛盾分析研究中心编：《信访与社会矛盾问题研究》2013年第2辑，中国民主法制出版社2013年版，页60—68。

它有法律和政策协商功能，对立法和政策制定工作有重要的准备和反馈意义。申诉救济机制说注意到了它对信访制度定性和改革设想的范围局限问题，并在改革设想中通过两方面来解决此问题。

[10]中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱(1949—1976)》(第1卷)，中央文献出版社2013年版，页342—343。它很容易被新的信访行为推翻，对当事人的反悔缺乏约束。

[15]《毛泽东选集》(第5卷)，人民出版社1977年版，页72—74。其实，信访制度兜底的社会剩余事务，远远不止以上几种。协商的内容首先是特定群体的具体利益，但往往又与国家利益、社会公共利益相关。第二，行政赔偿制度不予救济的，有行政职权的国家机关、组织及其工作人员违法行为造成的非人身和财产损害，非针对具体对象的事实行政行为造成的损害。[34]最近的一个例子是，有人在白宫前抗议几十年，也不成为一个严重的问题。即便如此，信访制度还有其他方面的功能，包括一些与权利救济没有交叉的功能（后文会有详解）。

以最基层的乡镇信访办为例，一年上访案件有数百起，大多数问题都可以在几次上访后获得解决。第四，信访处理结果不具有权威性。

作为后发现代化国家，中国的法律和政策肩负着改造社会、推动发展的历史重任，其进程往往是国家先行制定法律和政策，然后通过政权体系贯彻。因为群众工作是政治性的，牵涉到执政党与群众的血肉联系，体现着执政党的群众基础。

参见杨雪冬：‘有组织地不负责任与复合治理，载《学习时报》2004年12月20日。纠纷诉求的非适法性，是指纠纷所指向的对象不一定是法定标的，不一定是当事人法律上的权利和法定利益受到侵害。

这些事项中，有不少属于带有一定普遍性的特定类型问题，涉及到法律和政策规则自身，信访行为实质是对法律和政策规则提出协商，要求改变旧规则、确立新规则。张红：信访法立法的必要性，《理论与改革》2016年第1期，页120—121。有学者研究认为，在行政纠纷中，民众热衷于信访而冷落行政诉讼的主要原因在于，前者提供了一种对抗性较低的行政纠纷解决方式，而后者不允许调解。拨乱反正型信访处于特殊的短暂历史时期，国家需要拨乱反正，平反冤假错案，信访通过政治动员来集中解决历史遗留问题。

同时，诉讼程序的对抗性可能导致人际关系修复困难，甚至进一步导致未来的生活中遭遇打击报复，这些都没有信访后的反复调解让人感觉到更强的亲和性。《决定》已经明确指出，把信访纳入法治化轨道。

已经结案，符合复议、复核、再审条件的，转入相应法律程序办理。虽然我国已经建成社会主义法律体系，但在诸多微观领域，具体法律和规章制度都有待细化和加强。

在这两个时期，民众诉求的类型都是政治参与和利益诉求，而国家的态度却截然不同。[33]参见魏程琳：边缘人上访与信访体制改革，《南京农业大学学报(社会科学版)》2015年第2期，页35—43。

五、社会剩余事务兜底功能 信访机构在国家机器中的位置比较特殊，它是西方国家所没有的，所承担的事务在西方国家也找不到对应的部门。上访人期待从现实制度体系中寻找诉求满足的突破口，而这种期待与制度现实之间的张力很难弥合。社会转型时期，新问题层出不穷，旧问题也可能以新形式表现出来，尤其是一些地方性、局部性的问题。这其实与历史细节不符。

[11]大众动员型信访主要受政治运动制约，揭发与要求平反是信访活动中交替出现的主题，政治运动早期群众来信来访揭发他人问题，运动中后期则反映运动偏差、要求落实政策。它以制度化的方式敦促各政府部门和利益相关方坐到一起，以圆桌会议的形式展开讨论，从而取得共识、化解纠纷、平息事态，进一步使法律和政策得以贯彻落实、合理确立或能动调整。

行政救济说将信访制度局限在较小的范围之内，这与实际情形并不相符。[37]这种法治思维值得赞许，但需要警惕改革方案与既有制度功能脱节，使改革后的制度无法呼应社会需求。

过去数年，作者曾在全国不少地方的党政部门、司法机关和基层社会调研信访问题，沿着一些具体问题意识做了专题研究，本文是之前研究的延续。国家不再像改革开放之前那样一味赞扬和鼓励信访，而是开始强调维护信访秩序，将安定团结、社会稳定作为信访工作的重要目标，并对群众的上访行为提出要求。